El Tribunal de Cuentas fiscaliza la inadecuada e irregular ejecución de los contratos formalizados por el IMSERSO para el Sistema de Información de la Dependencia que podría vulnerar el procedimiento de contratación administrativa en la administración pública. 

Numerosas y relevantes deficiencias e irregularidades: Contratos adjudicados directamente, vulnerando el compromiso de confidencialidad y los principios de transparencia, concurrencia e igualdad de trato y provocando una concentración de adjudicaciones que derivaban en subcontrataciones, provocando un sobrecoste con un evidente perjuicio en el patrimonio público, incluso abonando indebidamente las facturas con trabajos no desarrollados o ejecutados de forma inadecuada o defectuosa. Asimismo, denota una absoluta falta de control y custodia de la documentación contraviniendo el procedimiento de la contratación pública.  

Contratos millonarios adjudicados de forma recurrente a una misma empresa, y que subcontrata a su vez, de forma recurrente también, con otras empresas que tenían por objeto que estas adquiriesen experiencia para poder participar después en las diferentes licitaciones. 

Se han gastado más de 30 millones de euros para crear un sistema de información, insuficiente, inadecuado e inservible a pesar de su elevado coste.  

Falta generalizada de control sobre la documentación que debe contar en el expediente de contratación, ausencia de documentación en el mismo, ausencia de actas de seguimiento de trabajos, ausencia de control de personal técnico ajeno al IMSERSO, que ha tenido acceso a información sensible y relevante de millones de personas físicas. 

La Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales ha tenido acceso al anteproyecto de informe de fiscalización de la gestión económico-financiera y de la aplicación de la ley 39/2006 elaborado por el Tribunal de Cuentas, en el que analiza las actuaciones de gestión realizadas desde marzo de 2013 hasta diciembre de 2018. Los directores generales del IMSERSO en ese periodo fueron Cesar Antón y Carmen Balfagón nombrados por el gobierno del Partido Popular.  

A lo largo de 76 páginas el Tribunal de Cuentas fiscaliza la inadecuada e irregular ejecución de los contratos formalizados por el IMSERSO para el desarrollo y mantenimiento de la aplicación del nuevo Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (NSISAAD) a través de los expedientes de contratación y subcontratación tramitados entre 2013 y 2018 que suponen17.201.069 euros. Analizado con detenimiento el informe demoledor de fiscalización, desde el Observatorio Estatal para la Dependencia realizamos las siguientes apreciaciones sobre los contratos para el Sistema de información (NSISAAD) y en las que se reproducen frases textuales del Tribunal de Cuentas:   

CONTRATACIÓN DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO Y MANTENIMIENTO DEL NSISAAD  

Destaca la falta generalizada de control de la documentación que conforman los expedientes, así como la omisión reiterada del deber de custodia por parte del IMSERSO encargadas de la tramitación y gestión de dichos contratos. Asimismo, se han puesto de manifiesto importantes debilidades relacionadas con el seguimiento y control de su ejecución.  

En este sentido, pueden destacarse las siguientes deficiencias generales:  

1. Importantes insuficiencias que cuestionan la funcionalidad y fiabilidad como instrumento de gestión y control de los expedientes de contratación.  

2. EL IMSERSO no dispone de un sistema de archivo único, completo y ordenado (ni físico, ni informático) de los expedientes de contratación tramitados. 

En este sentido, resulta muy significativa “la falta de localización” sistemática con respecto a documentación relacionada con el seguimiento de la ejecución de los contratos, que podría responder, de acuerdo con los trabajos de fiscalización desarrollados, a la omisión generalizada de dicho trámite preceptivo. En concreto, de manera reiterada, y salvo excepciones, no han sido aportadas:  Las actas de las reuniones de seguimiento de los contratos. así como los documentos de evolución de los trabajos ejecutados.  Las actas de recepción de los documentos entregables de los contratos donde se recoge su detalle, fecha de entrega y, en ocasiones, la copia de los mismos. Y la documentación acreditativa que justifique la selección de las tres empresas destinatarias de la invitación a la oferta, restringiendo la posibilidad de concurrencia. 

 3. Especial relevancia adquiere la absoluta falta de control verificada con respecto al personal técnico ajeno al IMSERSO contratado para la ejecución de los servicios de desarrollo y mantenimiento del NSISAAD. La escasa información no ha permitido determinar su identidad, ni tampoco las fechas de inicio y cese de sus permisos y trabajos desarrollados.  Permitiendo el acceso a información especialmente sensible y relevante de personas físicas por parte de personal no autorizado y ha podido generar una falta de seguridad en la custodia de esta información obrante en el NSISAAD y, en consecuencia, provocar el incumplimiento de los artículos 9 y 12 de la entonces vigente Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.  

Esta situación, unida a la existencia de empresas que, recurrentemente, resultaron adjudicatarias (o subcontratadas por estas), y a que los periodos de ejecución de los contratos, frecuentemente, se solapaban en el tiempo, conllevó un riesgo añadido de que una misma persona pudiera realizar, simultáneamente, trabajos técnicos relativos a diferentes contratos, o incluso que los trabajos derivados del cumplimiento del objeto de un contrato se iniciaran con carácter previo a su adjudicación, como se expone en el análisis específico de los expedientes tramitados.  

4. El IMSERSO carece de manuales de procedimiento interno donde se desarrolle la preparación, licitación, adjudicación y seguimiento en materia de contratación administrativa que garantice la aplicación de criterios y procesos homogéneos, así como un adecuado control interno de todas las fases procedimentales.  

5. Este Tribunal ha observado una deficiente planificación en materia contractual que ha tenido como efecto principal, aunque no exclusivo, la existencia de periodos temporales no amparados por un contrato de mantenimiento del NSISAAD. 

6. Por último, este Tribunal ha verificado que el IMSERSO, con carácter general, no ha publicado, en la Plataforma de Contratación del Sector Público los contratos formalizados en relación con el desarrollo y mantenimiento de la aplicación informática SISAAD 

Se han observado irregularidades adicionales, especialmente en la preparación, licitación y ejecución de los contratos relacionados con el desarrollo y mantenimiento del NSISAAD que, al amparo de la necesidad de mejora y evolución de dicho sistema de información, podrían haber redundado en beneficio de unas empresas frente a otras. 

 Esta situación también ha sido puesta de manifiesto tanto por la Inspección General de Servicios del anterior Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social como por la Intervención Delegada en la Dirección General del IMSERSO. También existían informes desfavorables emitidos por el Servicio Jurídico Delegado Central en el IMSERSO. 

Se verifica que trabajos subcontratados no se desarrollaron conforme a lo recogido en la oferta de la empresa adjudicataria, ni de acuerdo con los términos del contrato formalizado con el IMSERSO 

 Se permitió el acceso a terceras personas a información pública sin ningún amparo contractual. 

Contratos en los que no obra en el expediente acta de entrega de los trabajos realizados a la finalización del contrato, ni tampoco documentos entregables que justificaran su ejecución. Sin embargo, el IMSERSO decepcionó de conformidad los servicios prestados, y abonó la correspondiente factura. Provocando un sobrecoste y un incremento de la cautividad tecnológica existente en el IMSERSO con respecto a alguna empresa, originada de manera ininterrumpida desde el año 2012. Lo que evidencia de nuevo la absoluta falta de control del IMSERSO sobre algunos contratos y sobre los términos en que se llevan a cabo las subcontrataciones. 

Sobre el expediente 362/2017 la memoria justificativa, en la que debería haberse fundamentado la aprobación de esta orden tres meses después y el Tribunal ha verificado que en la elaboración de los PPTP que rigieron esta contratación intervinieron personas ajenas al IMSERSO sin ninguna relación contractual con dicha entidad gestora. Así lo demuestran los correos electrónicos obrantes en el expediente donde se analizan diversos aspectos de los citados pliegos reseñando que, entre los destinatarios de estos correos, se encuentran una persona con un vínculo de parentesco por consanguinidad de segundo grado con la entonces titular de la Dirección General del IMSERSO, así como otra persona en calidad de “Director de sistemas de información”, ambos sin ninguna habilitación para intervenir en la elaboración de los citados pliegos, ya que ninguno de ellos era personal del Instituto ni había sido contratado, al efecto, para llevar a cabo servicios de consultoría, asistencia o similar que justificasen su participación. Esta situación ya fue advertida por la Intervención Delegada en los Servicios Centrales del IMSERSO. 

Sobre los servicios de almacenamiento de información prestados por una fundación pública. 

A pesar del informe desfavorable emitido por su Servicio Jurídico, el IMSERSO continuó desarrollando diversas actuaciones tendentes a lograr el alojamiento de la información del NSISAAD en los servidores de la Fundación 1. 

Los informes señalaban que la Fundación no cumplía los requisitos del Esquema Nacional de Seguridad, las carencias de recursos humanos y técnicos verificadas, el acceso a la información por personal no autorizado y la falta de detección de intrusiones en el sistema.  

Además, durante el desarrollo de este NSISAAD se produjo la migración de la información obrante en dicho sistema a la Fundación 1, cuya instrumentación se pretendió realizar, inicialmente, mediante un convenio marco de colaboración suscrito entre el IMSERSO y la citada Fundación, si bien finalmente se efectuó mediante la subcontratación de esta Fundación por la UTE n.º 1 (adjudicataria del contrato 212/2013). Finalmente, la base de datos del NSISAAD retornó, de nuevo, al IMSERSO a finales del año 2017 por razones, principalmente, de seguridad electrónica.  

La subcontratación de este servicio fue impuesta por el IMSERSO a la empresa adjudicataria del contrato de mantenimiento del SISAAD, a pesar de que ni el anuncio de licitación ni el PCAP que rigió dicha contratación recogían la obligación de subcontratar con tercera parte de la prestación objeto del contrato. Asimismo, en el periodo inmediatamente anterior, comprendido entre el 1 de diciembre de 2013 y el 28 de febrero de 2014, este servicio fue prestado sin ningún amparo contractual.  

RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE DESARROLLO Y MANTENIMIENTO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA  

Se ha verificado una absoluta falta de planificación, control y seguimiento en materia de contratación administrativa por parte del IMSERSO. 

 a) Carece de manuales de procedimiento interno relativos a la preparación, licitación, adjudicación y seguimiento de los contratos. 

b) La gestión de los expedientes de contratación presenta importantes insuficiencias que cuestionan su funcionalidad y fiabilidad, así como un seguimiento presupuestario de los mismos.  

c) Tampoco dispone de un sistema de archivo único y completo de los expedientes de contratación  

d) Se ha verificado una absoluta falta de control con respecto al personal técnico ajeno al IMSERSO provocando el incumplimiento de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal. 

e) Falta de documentación en los expedientes de contratación. 

 f) Ejecución de servicios de desarrollo y mantenimiento del SISAAD efectuados sin ningún amparo contractual. 

A esta falta de acreditación de la necesidad de desarrollar un nuevo sistema de información, se unen las siguientes deficiencias verificadas por este Tribunal en su tramitación y ejecución:  

 La utilización del sistema de adquisición centralizada de bienes y servicios propició que una misma empresa resultara adjudicataria en seis de los siete contratos licitados para el desarrollo del NSISAAD. El análisis de la documentación relativa a la licitación y adjudicación de estos seis contratos ha permitido constatar la existencia de distintas irregularidades que podrían suponer una vulneración de los principios de igualdad y transparencia que deben regir el procedimiento de adjudicación de la contratación pública. Asimismo, se han detectado indicios que podrían suponer la realización de trabajos objeto de un contrato con anterioridad al inicio de su procedimiento de licitación.  

 En los contratos de desarrollo del NSISAAD (versión GCA 1) las empresas adjudicatarias subcontrataron, en tres expedientes, la realización parcial del objeto del contrato con una misma empresa, que a su vez, en dos ocasiones, subcontrató una parte de su ejecución con una segunda empresa, la cual se habría servido a estos efectos del conocimiento del entorno lógico, tecnológico y funcional sobre el SISAAD que esta última empresa adquirió a través de un estudio encomendado previamente por el IMSERSO, a través de un contrato menor en el cual esta empresa fue la única invitada a concurrir, siendo todas estas actuaciones contrarias a los principios de transparencia, igualdad, concurrencia y no discriminación que rigen la contratación pública.  

 Debido a la nula información disponible en el IMSERSO sobre los trabajos de desarrollo del NSISAAD subcontratados, este Tribunal instó a esta entidad gestora a solicitar dicha información a todas las empresas adjudicatarias y subcontratadas de este proyecto, con resultados muy poco satisfactorios, aduciendo la mayoría de ellas su falta de localización. Aun así, el análisis de la escasa información facilitada, casi en exclusividad por una sola empresa, ha permitido a este Tribunal considerar que existe un elevado riesgo de que la realización de los principales trabajos de desarrollo del NSISAAD (versión GCA 1), efectuados en distinta medida por tres empresas concretas se encontrara previamente acordada entre dichas empresas y, asimismo, entre ellas y el propio IMSERSO, adulterando de esta forma el procedimiento de contratación pública. 

En este sentido, resulta especialmente significativo el acuerdo suscrito en marzo de 2013 entre dos de las referidas empresas, cuyos términos solo se sustentarían bajo la certeza de que dichas empresas serían de nuevo subcontratadas en futuros contratos por parte de la misma empresa adjudicataria, como así sucedió finalmente.  

Ello no impidió en ningún caso que el IMSERSO certificara de conformidad los trabajos objeto de dichos contratos, aunque estos no hubieran finalizado o, en ocasiones, no se hubieran iniciado, abonando indebidamente las facturas correspondientes a las respectivas empresas adjudicatarias.  

 El encadenamiento ininterrumpido de contratos de esta empresa (con sede en Galicia y cuyos dirigentes han estado vinculados al Partido Popular), como subcontratada y adjudicataria, ha provocado su permanencia en el IMSERSO, sin solución de continuidad, desde finales del año 2012 hasta la fecha de finalización de los trabajos de campo, siendo tan relevante la dependencia que la entidad mantiene con respecto a ella que, mensualmente, un técnico de esta empresa se desplaza, desde la Comunidad Autónoma donde está ubicada su sede (Galicia), a los servicios centrales del IMSERSO con el fin de efectuar la liquidación del nivel mínimo de protección que la AGE debe abonar a las CCAA, asumiendo de nuevo el IMSERSO un elevado riesgo que no guarda coherencia con el adecuado control del sistema de dependencia cuya gestión tiene encomendada. 

Y mientras en los años de recortes del Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia se producía lo que ahora constata el Tribunal de Cuentas, el Observatorio de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales mantenía a la opinión pública informada de la realidad cruel y el sufrimiento por el que pasaban las personas en situación de dependencia desde la más absoluta soledad y con la persecución continua de gobernantes y cómplices. Sirva de ejemplo estos tres twists de un perfil anónimo, e incluso de la propia cuenta del IMSERSO. No fue fácil, actuamos desde la ética profesional y por imperativo ciudadano. Tampoco ahora está siendo fácil, pero seguimos porque nos sale del alma.